La participación política de las mujeres mexicanas

Desde la reforma constitucional de 1953 que otorgó a las mujeres mexicanas el derecho al sufragio, se entendió que la mera igualdad formal era insuficiente para lograr una mayor equidad entre hombres y mujeres en el ámbito político.
Este clásico de FAL (vol. 11, núm. 1) argumenta a favor de seguir desarrollando acciones afirmativas para lograr una mayor equidad de género en el espacio público dada la importancia que tienen las mujeres en la participación ciudadana.
En nuestro país, la reforma constitucional de 1953 que otorgó a las mujeres el derecho al sufragio constituye uno de los acontecimientos más importantes para buscar la equidad de género en la vida política. Con el reconocimiento a nivel federal del derecho de voto a las mujeres, se vivió un gran avance democrático que generó una situación de igualdad constitucional. Sin embargo, con el tiempo se hizo evidente que las mujeres siguieron enfrentándose a una serie de obstáculos que las ponían en desventaja frente a los hombres cuando intentaban participar activamente en la vida pública del país. Se entendió entonces que la mera igualdad formal era insuficiente para lograr una mayor equidad entre hombres y mujeres en el ámbito político y, de esta forma, comenzaron a concebirse acciones afirmativas para perseguir esa equidad.
En 1993, por ejemplo, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) recomendaba que los partidos “promovieran una mayor participación de las mujeres en la vida política del país”. Esta disposición no dejaba de ser una mera declaración de buena voluntad, pero, a pesar de ello, el hecho de que por primera vez se buscara abrir el camino a la reivindicación electoral del voto pasivo de las mujeres en un ordenamiento federal tuvo efectos positivos. Prueba de lo anterior es que, en la lvi Legislatura, el porcentaje de mujeres pasó del 8% a casi un 14% de participación en la Cámara de Diputados, y del 4% a un 13% en la Cámara de Senadores. No obstante, por muy diversas causas, el interés por el voto pasivo de las mujeres fue perdiendo su impulso inicial y no fue sino hasta 1996 cuando este tema se volvió a situar en el centro de la discusión de los partidos políticos, a través del establecimiento de cuotas de género. Ese año se aprobó una reforma en la que se señalaba que, en sus estatutos, los partidos políticos considerarían que las candidaturas a diputados y senadores para un mismo género no excedieran el 70% del total.
Más tarde, en 2002, en el apartado B del Artículo 75 del Cofipe, se estableció que las listas de representación proporcional se integrarían por segmentos de tres candidaturas y que, en cada uno de los tres segmentos de cada lista, habría una candidatura de género distinto. Además, en el apartado C del mismo Artículo, se enunció, por primera vez, un sistema de sanciones para los partidos que no cumpliesen con el mandato de la ley.
Otra de las acciones legislativas para favorecer la equidad de género en la vida pública sucedió en 2008. A partir de ese año, el Cofipe señaló que al menos el 40% de los candidatos propietarios del total de solicitudes de registro —tanto para las candidaturas a diputados como a senadores que presenten los partidos políticos o las coaliciones ante el Instituto Federal Electoral (IFE)— deberían integrarse con personas de un mismo género, procurando llegar a la paridad. Asimismo, el Cofipe estableció que las listas de representación proporcional deberían integrarse por segmentos de cinco candidaturas y que, en cada uno de los segmentos de cada lista, habría dos candidaturas de género distinto, de manera alternada.
Las cuotas han contribuido sensiblemente a obtener una mayor representación descriptiva en los órganos legislativos federales, pero los cambios no han sido tan evidentes en el contexto global de la producción legislativa y de la participación de las mujeres en la vida política. En México, si bien la presencia de las mujeres en los órganos legislativos aumentó con las cuotas de género, aún existen muchos ámbitos de la vida pública en los que no existe una verdadera equidad entre hombres y mujeres. En este sentido, cabe preguntar si sería recomendable impulsar reformas legales para que la integración de los órganos colegiados de los organismos electorales federal y estatales se ajuste a una proporción de un máximo de 60% y un mínimo de 40% de consejeros del mismo género, para que su conformación sea congruente con la actual cuota en el registro de candidaturas a cargos de elección popular que establece el Cofipe. También cabe preguntar cómo es posible que el órgano que vigila el cumplimiento de cuotas o paridad de género carezca de ello en su integración. Es más, ¿no debería incluirse la acción afirmativa de cuota de género también para la constitución de tribunales electorales, órganos judiciales y organismos autónomos?
A fin de que la participación política de las mujeres no sea simplemente descriptiva, sino que se convierta en una representación sustantiva a través de la cual las mujeres tengan una mayor participación en la construcción de la agenda política nacional, además del establecimiento de las cuotas, se han llevado a cabo acciones que buscan fortalecer el liderazgo político de las mujeres. Una de ellas es dar financiamiento para apoyar la participación política de este grupo de la población, ya que ahora el Cofipe establece que cada partido político debe destinar anualmente el 2% de su financiamiento público ordinario para la capacitación, promoción y desarrollo del liderazgo político de las mujeres [Artículo 78, párrafo 1, inciso A), fracción v)]. El uso de estos recursos es fiscalizado por la Unidad correspondiente del IFE a partir de los informes anuales de ingresos y egresos que los partidos políticos presentan al Instituto. Además, los datos que contienen dichos informes forman parte de los siguientes dos documentos que, cada año, se ponen a consideración del Consejo General del IFE para su aprobación: a) el Dictamen Consolidado respecto de la Revisión de los Informes Anuales de Ingresos y Gastos de los Partidos Políticos Nacionales, y b) el Proyecto de Resolución del Consejo General del IFE sobre las Irregularidades Encontradas en la Revisión de los Informes Anua- les de Ingresos y Gastos de los Partidos Políticos Nacionales. Estos documentos, elaborados por la Unidad de Fiscalización, aportan datos importantes sobre la forma como que se aplican los recursos destinados a la capacitación, la promoción y el desarrollo del liderazgo político de las mujeres, y ofrecen también la oportunidad de formular algunas propuestas que ayudarían a lograr que la finalidad de la reforma del Artículo 78 se cumpla, ya que, muchas veces, los partidos políticos no aplican de manera adecuada los recursos destinados al desarrollo del liderazgo de las mujeres.
Una propuesta en este sentido sería crear un rubro específico en el Dictamen Consolidado elaborado por la Unidad de Fiscalización del IFE para incluir la información muestral comprobatoria de las actividades de educación y capacitación política de las mujeres. Al respecto, el Reglamento para la Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos Nacionales señala, en su Artículo 19.7, que las “pólizas del registro de los gastos deberán acompañarse de los comprobantes correspondientes debidamente vinculados con la actividad de que se trate, así como con las muestras o evidencias de la actividad que demuestren que ésta se realizó y que en su conjunto señalarán, invariablemente, las circunstancias de tiempo, modo y lugar que los vinculen con cada actividad”. Lo anterior significa que es obligación de los partidos políticos proporcionar al auditor las muestras o evidencias de las actividades que llevan a cabo con el fin de promover y desarrollar el liderazgo político de las mujeres (como convocatorias a los eventos, programas, listas de asistencia, productos impresos, publicidad o fotografías, entre otros). Durante el trabajo de fiscalización, por tanto, el auditor debe tener a la vista las evidencias necesarias que acreditan el empleo de los recursos destinados al desarrollo político de las mujeres. Sin embargo, esto no se plasma en el Dictamen Consolidado que emite la Unidad de Fiscalización al final de cada auditoría, por lo que resulta poco clara la forma en que los partidos erogaron dichos recursos. Sobre el particular, valdría la pena analizar la pertinencia de que, una vez concluido el trabajo de auditoría, la Unidad de Fiscalización determine que la información muestral se extraiga de los papeles de trabajo del auditor para plasmarla en un rubro específico del dictamen, a efecto de dejar claramente establecida la forma como los partidos han apoyado y dado cumplimiento a la obligación establecida por el Cofipe. De esa manera, las acciones y actividades bien ejecutadas y debidamente comprobadas por algún partido político se replicarían en los demás.
Otra propuesta en este ámbito sería especificar el destino de las multas aprobadas por el Consejo General a los partidos políticos que no acrediten haber cumplido con la obligación señalada en el Artículo 78, párrafo 1, inciso A), fracción v) del Cofipe. Ello porque, de acuerdo con la legislación electoral, aquellos partidos que no destinen el 2% de su financiamiento público ordinario a la capacitación, promoción y desarrollo del liderazgo político de las mujeres se hacen acreedores de una sanción, pero no hay modo de asegurar que los recursos económicos obtenidos al aplicar estas sanciones se destinen al objetivo al que, en principio, se debía dirigir el financiamiento. Por ejemplo, el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2010 señala, en su Artículo 51, que las sanciones eco- nómicas derivadas del régimen disciplinario de los partidos políticos que aplique el IFE deben ser reintegradas a la Tesorería de la Federación, y que los recursos obtenidos por este concepto se destinarán, en los términos de las disposiciones aplicables, al Ramo 38, esto es, al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología y a los Centros Públicos de Investigación. Estos recursos deben destinarse a actividades sustantivas y a proyectos científicos, pero en ninguna disposición se establece que dichas actividades tengan que estar relacionadas con la capacitación, la promoción y el desarrollo del liderazgo de las mujeres.
Por lo que hace a la capacitación para un verdadero liderazgo político de las mujeres, debe decirse que no es suficiente la simple preparación doctrinal, sino que resulta necesaria la creación de talleres, diplomados o cursos que formen mujeres líderes, en los que sean las propias ciudadanas quienes expresen su punto de vista y aporten su experiencia al participar en actividades realizadas en coordinación con universidades, institutos, centros de investigación, cooperativas o empresas, entre otras entidades.
En materia de capacitación, debe mencionarse que el IFE no ha permanecido ajeno a la búsqueda de una mayor equidad. Al respecto, con el propósito de combatir la discriminación por razones de género y fortalecer en la sociedad mexicana el valor de la participación ciudadana en igualdad de condiciones entre géneros, el IFE ha desarrollado distintos programas para reducir la brecha que existe entre hombres y mujeres en materia de participación política. Prueba de ello es el concurso nacional de campañas ciudadanas de “Promoción del voto 2009 en igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres”, mediante el cual se otorgó apoyo financiero a veinte organizaciones de la sociedad civil para instrumentar campañas ciudadanas de promoción del voto con enfoque de género, o bien, dirigidas mayoritariamente a mujeres. Los resultados que lograron los veinte proyectos selecciona- dos en un período de 38 días de duración fueron los siguientes: 1) se realizaron 134 acciones específicas de promoción del voto, enmarcadas en actividades como talleres, foros, funciones de cine, sesiones de debate, emisión de avisos por medio de altoparlantes (“perifoneos”) y distribución de materiales; 2) se logró la asistencia de 35 582 personas a las actividades de promoción del voto con carácter presencial; 3) se distribuyeron materiales de promoción del voto entre 29 152 personas, y 4) se registró una audiencia estimada de 329 948 personas en las campañas que hicieron uso de medios de comunicación y recursos de Internet. Para dar continuidad a estos esfuerzos, se elaboró también el Programa de Vinculación con Organizaciones de la Sociedad Civil, a fin de promover la participación en igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. Además, se publicó el Artículo 3o del Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral en el Diario Oficial de la Federación el 15 de enero de 2010, en el cual se establece que, al interior del IFE, se promoverá la no discriminación, la rendición de cuentas, la equidad laboral y la cultura democrática.
Ahora bien, debe señalarse que el empoderamiento de las mujeres y su liderazgo político requieren alcanzar todos los niveles de gobierno, tanto de la federación como de los estados y municipios. En este sentido, dentro del ámbito de las entidades federativas se han registrado avances importantes en materia de equidad de género. En la actualidad, la mayoría de las legislaciones electorales locales establecen que, en la postulación de candidatos a puestos de elección popular, los partidos políticos y las coaliciones deberán satisfacer, entre otros requisitos, el de equidad de género. Gran parte de las legislaturas locales han establecido como tope para un mismo género el 70% del total; sin embargo, existen entidades vanguardistas, como Chihuahua y Tlaxcala, en las que se ha llegado a la paridad de género como requisito para el registro de candidaturas. La legislación de Chihuahua establece una cuota de 50% de mujeres para las candidaturas de diputados por el principio de re- presentación proporcional y munícipes, tanto respecto de propietarios como de suplentes. La misma proporción se encuentra ordenada en la legislación electoral de Tlaxcala, que también establece una cuota del 50%, tanto en las elecciones de diputaciones locales como en las de ayuntamientos.
Asimismo, para lograr una mayor participación de las mujeres en el ámbito político es necesaria una democratización real al interior de los partidos. Para ello sería conveniente analizar la pertinencia de que, en los estatutos de cada partido nacional que cuente con registro ante el IFE, se integren normas que prevean la participación obligatoria de la mujer no sólo en los órganos de dirección de los partidos [Artículo 38, párrafo 1, inciso S)], sino también en todos sus órganos internos. En este sentido, algunas de las obligaciones que podrían establecerse son los siguientes: 1) que el 40% de los afiliados requeridos para la constitución y registro de los partidos políticos fueran de un mismo género; 2) que los partidos cumplieran con sus normas de afiliación y con los procedimientos que se señalan en sus estatutos, atendiendo a la paridad de género; 3) que los partidos editaran, por lo menos, una publicación trimestral de divulgación y otra semanal, de carácter teórico, que contenga estudios en materia de equidad de género; 4) que los partidos financiaran, por lo menos, un centro de desarrollo de liderazgo político de las mujeres o una oficina de capacitación de mujeres y para las mujeres, y 5) que los partidos garantizaran la equidad y procuraran la paridad de género en sus órganos de dirección y en todos los niveles jerárquicos de su escalafón, como una acción afirmativa para promover el desarrollo del liderazgo político de las mujeres.
En consonancia con la propuesta anterior, podría plantearse que los partidos políticos tuvieran, de manera ineludible, oficinas dirigidas por mujeres que estuvieran encargadas de atender la afiliación de mujeres al partido, así como la capacitación, la promoción y el desarrollo de su liderazgo político.
Las acciones colectivas ofrecen también una veta importante de posibilidades para garantizar una vía democrática y gratuita de acceso a la justicia para aquellas mujeres que no cuentan con los medios o la información suficientes para hacer valer sus derechos. Sobre el particular, cabe mencionar que, con la reforma del 29 de julio de 2010 al Artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se agregó un párrafo para establecer que el Congreso de la Unión debe expedir las leyes que regulen este tipo de acciones. Además, en esta reforma se señala también que dichas leyes deberán determinar las materias de aplicación, los procedimientos judiciales y los mecanismos de reparación del daño, así como la competencia exclusiva de los jueces federales para conocer estos procedimientos y mecanismos.
El legislador ordinario tendrá la responsabilidad de establecer, como se planteó en la misma iniciativa de reforma constitucional, procedimientos ágiles, sencillos y flexibles que permitan la protección colectiva de derechos. Asimismo, deberá instrumentar tanto medidas que fomenten la organización de las personas para la protección y defensa de sus derechos, como una mayor difusión y un mejor acceso a la información sobre dichos derechos e intereses. De esta manera, se robustecería el ejercicio de la ciudadanía y se fortalecería el cumplimiento de los deberes cívicos de los miembros de la comunidad. Por ello, el legislador tendrá también que determinar reglas adecuadas en materia de legitimación activa, pruebas no individualizadas, cosa juzgada, efectos de las sentencias, financiamiento de procedimientos y responsabilidad civil objetiva, entre otras, que sean compatibles con las acciones y procedimientos colectivos. Si se cumplen estos objetivos que, como se ha dicho, han sido planteados desde la iniciativa de reforma constitucional, los diversos grupos que conforman la sociedad tendrán más y mejores oportunidades de acceder a la justicia. Así, las acciones colectivas son un mecanismo que puede favorecer el fortalecimiento de la ciudadanía de las mujeres y, por ello, los legislado- res deben ser muy cuidadosos al aprobar las leyes que desarrollen el mandato constitucional. En este sentido, después de la reforma constitucional se han presentado dos iniciativas (una presentada por el diputado Javier Corral Jurado y otra por el senador Jesús Murillo Karam) en las que se incluye la legitimación activa para organismos, dependencias y entidades federales, entre otros sujetos, así como para asociaciones civiles sin fines de lucro. Este aspecto es muy importante pues, en el caso que nos ocupa, el Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES) o las asociaciones de ciudadanas estarían legitimados para ejercer acciones colectivas a través de las cuales podrían defender los derechos de las mujeres. La responsabilidad que tiene el legislador en este sentido es, entonces, muy amplia, por lo que su actuación es fundamental para contribuir a fortalecer el empoderamiento de las mujeres.
Además de estas acciones, sería conveniente también tomar otras como las siguientes: 1) generar y propiciar mecanismos de diálogo e intercambio de opiniones sobre las necesidades políticas de las mujeres en foros legislativos e instituciones especializadas; 2) articular programas entre las dependencias gubernamentales y los organismos autónomos con las organizaciones de mujeres, como un factor para respaldar las acciones que éstas desarrollan; 3) sensibilizar a la opinión pública acerca de los derechos de las mujeres, para contribuir a incorporar un enfoque de géneros tanto en el desarrollo como en la cultura política y social, que permita crear un clima favorable a la incidencia política; 4) fomentar el liderazgo comunitario; 5) buscar el mejoramiento de las prácticas democráticas a través de programas políticos y sociales que impulsen y fomenten la equidad de género; 6) fortalecer la justicia electoral, lo que implica generar estrategias de comunicación política, aprendizaje colectivo y democratización del conocimiento, así como fomentar y fortalecer la representación y participación de las mujeres en las elecciones; 7) contribuir a la participación y liderazgo de mujeres en y desde comunidades indígenas (en el ámbito federal, estatal y municipal), y, por último, 8) incorporar el enfoque de género de manera transversal en diversos espacios.
Como se puede observar, todavía hay mucho por hacer para lograr una verdadera democracia de ciudadanía para las mujeres. Y si consideramos que, según los datos censales reportados por el Registro Federal de Electores, hay 40.1 millones de mujeres inscritas en la lista nominal —frente a 37.4 millones de hombres inscritos— la importancia de la participación política de la mujer se acentúa. Como puede apreciarse, la proporción de mujeres en la lista es superior en 3.6% a la de los hombres y, en consecuencia, la participación de las mujeres en la vida política del país es fundamental. En este sentido, es importante señalar que, además, actual- mente las mujeres acuden a votar en mayor medida que los hombres.
El Estudio Muestral de la Participación Ciudadana en las Elecciones Federales de 2009, pre- sentado en la sesión del Consejo General del IFE el 13 de diciembre de 2010, ofrece algunas cifras al respecto. En este estudio se indica que el 44.1% (34.1 millones) de los ciudadanos que votaron se integró por 24.5% (19 millones) de mujeres y 19.6% (15.1 millones) de hombres, esto es, una diferencia de 4.9% a favor de aquéllas, porcentaje que resulta superior a la diferencia observada en la composición de la lista nominal (3.6%). Además, si se comparan el porcentaje de hombres votantes y el de mujeres votantes (40.5% y 47.3% respectivamente), se registra una notoria diferencia a favor de éstas de 6.8 puntos.
Otra cifra que es importante considerar es que desde el grupo de edad de 18 años hasta el grupo de 55-59 años la participación femenina supera a la masculina, mientras que en el grupo de 60-64 años los porcentajes son casi iguales y sólo a partir del grupo de 65-69 años la participación de los hombres supera a la de las mujeres. Estos datos demuestran la importancia que tienen las mujeres en la participación ciudadana y, por esta razón, es primordial que se sigan desarrollando acciones tendientes a fortalecer las políticas públicas para lograr una mayor equidad de género en el espacio público. Siguiendo esta línea, en el anexo 10 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2011 (erogaciones para la igualdad entre mujeres y hombres), se destinan al Instituto Federal Electoral 6 millones de pesos para capacitar y educar para el ejercicio democrático de la ciudadanía y 2 millones de pesos más para la fiscalización de los recursos de los partidos políticos. Sin duda, estos recursos contribuirán a fortalecer la participación de las mujeres en el ámbito político. No obstante, es necesario que las autoridades, los partidos políticos y la sociedad civil muestren un verdadero compromiso y participen activa- mente, con el fin de lograr una igualdad real entre hombres y mujeres en materia de participación política pues, como pensaba Montesquieu desde el siglo xviii, debemos tener en cuenta que “la medida de la libertad que tenga una sociedad depende de la libertad que disfruten las mujeres de esa sociedad”.
MARÍA MACARITA ELIZONDO GASPERÍN es doctora en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y especialista en Justicia Constitucional. Cuenta con más de 20 años de experiencia en Derecho electoral y jurisprudencial. Actualmente, es Consejera Electoral del Instituto Federal Electoral. Entre sus obras pueden mencionarse los libros Temas selectos de Derecho electoral. Formación y transformación de las instituciones y Prontuario electoral. Procedimiento administrativo sancionador.
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